Los gobiernos locales en el mundo contemporáneo
Las últimas décadas fueron testigo de profundos cambios sociales, políticos y económicos experimentados en el ámbito mundial, regional y nacional. Estas transformaciones implicaron consecuencias simultáneas a un proceso de descentralización que, en América Latina y en Argentina, resultó en la delegación de actividades hacia los gobiernos subnacionales, tanto los gobiernos regionales, estados y provincias como hacia los municipios y otras formas de gobierno local.
Los procesos de ajuste estructural y reforma del Estado, la descentralización de responsabilidades sobre la prestación de servicios públicos, así como la emergencia de nuevas demandas sociales implicaron, de modo general, una creciente presión sobre los gobiernos locales para resignificar algunas de sus viejas funciones y desarrollar otras que, hasta entonces, fueron consideradas competencias propias de niveles superiores de gobierno. Entonces los gobiernos locales comenzaron a formular e implementar nuevos programas y proyectos que configurarían una nueva agenda local . El impulso de este proceso se vio acompañado por la adopción de nuevos instrumentos para gestionar el desarrollo local: la gestión articulada entre distintos gobiernos locales, así como entre el gobierno local y la sociedad civil, la incorporación de nuevas tecnologías de gestión y un nuevo aprovechamiento de instrumentos jurídicos innovadores.
Respecto de este proceso, las instituciones de educación superior latinoamericanas en general y las de Argentina en particular no se mantuvieron ajenas al proceso: progresivamente se han visto enfrentadas a diversos desafíos de adecuación que impuso este nuevo contexto, en el cual tienen la responsabilidad de acompañar las reformas políticas orientadas a esta reorganización del Estado y el desarrollo de las comunidades.
La configuración del campo disciplinar
El estudio del gobierno local es un campo relativamente reciente en Argentina. Originalmente se nutrió de investigadores de distintas disciplinas que se interesaron en este tema desde comienzos de la década del noventa, reconociéndose en este campo tres generaciones contemporáneas: 1) una primera integrada por aquellos que promovieron la constitución del campo disciplinar, proviniendo básicamente desde el derecho municipal como desde el planeamiento urbano; 2) una segunda integrada por profesionales que, a comienzos del segundo quinquenio de la década del noventa, convergieron desde sus experiencias profesionales previas hacia el nuevo campo en formación; 3) una última, de investigadores jóvenes, que han podido completar su formación de grado y posgrado ya dentro del campo disciplinar. Mientras que las primeras dos generaciones están integradas por profesionales de las más variadas disciplinas -en especial en la segunda generación, dado que en la primera abundaban los abogados y los planificadores urbanos-, en esta última toman mayor preponderancia los politólogos.
Respecto de los ejes centrales de este campo disciplinar, podemos reconocer en estas dos décadas: 1) la promoción de la gobernabilidad democrática local; 2) las nuevas tecnologías de gestión local; 3) el fortalecimiento de la gobernanza mediante la optimización de la institucionalidad y la gestión. Mientras que los primeros trabajos sobre gobiernos locales se orientaron, en la Transición Democrática, sobre problemas políticos como la democratización, la descentralización y la participación, en la primera parte de los noventa la preocupación fue reemplazada por el gerenciamiento de las políticas municipales: en esta línea encontramos los debates sobre la existencia de un nuevo modelo de gestión municipal y sobre el impacto de las nuevas tecnologías en la gestión .
Contemporáneamente existe una nueva producción de estudios que vuelven a focalizarse en la cuestión institucional, aunque ya no sólo asociada a las cuestiones de la participación ciudadana, sino a una perspectiva más general del desarrollo local: aparecen estudios sobre articulación interjurisdiccional e interinstitucional y sobre la valorización de los sistemas productivos locales mediante distintos instrumentos -como las políticas de competitividad local, las iniciativas de promoción, los estímulos al empleo y las prácticas de la economía social, entre otras-.
Esta evolución de la preocupación de la comunidad científica puede verse reflejada en los seminarios de la Red Nacional de Centros Académicas dedicados al Estudio de la Gestión en Gobiernos Locales creada en 1998, y de la que la Universidad Nacional de Quilmes fue una de sus creadoras, dando cuenta de la trayectoria de la comunidad científica en el campo de la investigación científica en estos temas. La REDMUNI ha organizado seminarios anuales en la sede del Instituto Nacional de la Administración Pública y en las Universidades Nacionales de: Quilmes, Rosario, Córdoba, Cuyo, Villa María, General Sarmiento, Comahue, Morón y La Matanza, y en cada una de sus ediciones se han considerado prioritariamente distintas temáticas, como el asociativismo intermunicipal (2000), las nuevas tecnologías de gestión local (2001), la articulación interinstitucional (2002), la reforma del gobierno local (2003), la teoría y práctica del desarrollo local (2004), la problemática metropolitana (2005), la autonomía municipal (2008), el Estado y el nuevo papel de los municipios (2009) y las políticas públicas y la agenda local (2010).
También en estos últimos años se ha multiplicado la asistencia técnica a gobiernos locales, caracterizada tanto por la generación de conocimientos específicos, en una doble vía de aprendizaje, como la responsabilidad asignada a la Universidad como formadora de recursos humanos para la gestión local. Los resultados de este proceso han sido la mayor sensibilidad de las universidades por (los temas municipales), la construcción de saberes específicos en todos los órdenes de la vida local y la formación de recursos humanos especializados.
Es en este sentido que la reforma del Estado ha implicado no sólo el cambio de los roles, las responsabilidades y las capacidades de aquél, sino que este proceso de cambio real y estructural -sobre la concepción del desarrollo- ha sido y está siendo acompañado por un conjunto de reorientaciones institucionales que asisten aquél proceso. Es por esto que la universidad, como formadora de conocimiento y de recursos humanos, se encuentra también en un proceso de reorientación en su rol institucional en el cual el entorno social toma un valor importante en la política universitaria. Aquella mencionada reforma del Estado no puede ser posible sin un acompañamiento de todas las instituciones que lo componen y entre las cuales se encuentra la universidad como uno de los actores con mayor relevancia y responsabilidad en lograr la efectividad de ese cambio estructural.
De lo anterior se desprende una necesidad ineludible relacionada con la formación de los recursos humanos del Estado y particularmente en sus niveles locales, así como de interesados en desarrollar en el ámbito académico el conocimiento sobre el gobierno municipal. En este sentido, las actividades de formación de los cuadros municipales se vinculan principalmente con los cursos que proponemos a través de la estructura curricular que acompaña este documento. Estas áreas de formación fueron detectadas a través de los diversos trabajos realizados tanto en el territorio nacional como latinoamericano. Además, este mismo diagnóstico surge de la amplia experiencia que arrojaron los cursos presenciales como virtuales que fueron dictados para funcionarios municipales a través de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de esta Universidad. En conjunto, se evidencia una inexistencia curricular como la presentada aquí porque en ella se contemplan los aspectos que otros posgrados no previeron pero que –de acuerdo a aquella experiencia- son necesarios para que aquél proceso de reforma del Estado pueda desarrollarse con eficacia y, por lo tanto, con un impacto real en el desarrollo de los territorios.
La pertinencia social de estos estudios de posgrado
Como mencionamos anteriormente, la pertinencia de estos estudios de posgrado se evidencia en la transformación de la organización del Estado y, con ella, de las instituciones que lo componen. Este cambio sólo es posible a través de la formación de recursos humanos porque son los intendentes y funcionarios municipales, con el apoyo de profesionales y técnicos especializados quienes deben resolver los viejos problemas y enfrentar los nuevos –y más complejos- desafíos que presenta la gestión de los gobiernos locales, desarrollando mayores capacidades.
Si bien en las dos últimas décadas se ha desarrollado una creciente municipalización en la ejecución de las políticas públicas, esto no fue acompañado del fortalecimiento de capacidades institucionales de resolver efectivamente las nuevas tareas asignadas. El aprovechamiento de los nuevos recursos –económicos, políticos y simbólicos- depende estructuralmente de las capacidades institucionales que tienen los gobiernos locales y ello se encuentra estrechamente vinculado con la formación de sus recursos humanos, a los que estos estudios de posgrado se propone formar.